Reestructuración de las Empresas Públicas de Panamá: 1994-1999

Dr. Ernesto Pérez Balladares – Presidente de Panamá (1994-1999)

 

I- INTRODUCCIÓN:

 

El presente trabajo investigativo tiene por objeto la presentación teórica de los conceptos fundamentales que conlleva la reestructuración de las instituciones publicas – durante el gobierno panameño del Dr. Ernesto Pérez Balladares (1994-1999) por el Partido Revolucionario Democrático (PRD), que serán abordados en una parte explicativa. Posteriormente se hará mención de tres instituciones públicas en Panamá que pasaron por este proceso de reestructuración, a saber: el IRHE, el IDAAN y el INTEL, y se establecerá los principios generales que conlleva dicha reestructuración. Por ultimo se establecerá una necesaria conclusión sobre este tópico tan interesante y polémico, que conlleva la reestructuración de las empresas públicas en momentos de reformas económicas de los estados modernos.

 

II- SOBRE LA REESTRUCTURACIÓN:

 

Cuando se habla de reestructuración de las empresas publicas se esta haciendo alusión a tres conceptos fundamentales, como son: Reestructuración, Concesión y Privatización.  

 

Basta con hacer una referencia al plan económico del gobierno del Dr. Ernesto Pérez Balladares, conocido como “Políticas Públicas para el Desarrollo Integral: Desarrollo Social con Eficiencia Económica”, dirigido por el Dr. Guillermo Chapman, Ministro de Economía y Finanzas, que en el aparte referente a las Políticas de Reestructuración de las Empresas Públicas dice: “Para resolver estos problemas estructurales en la prestación de los servicios públicos, se utilizaran medios, tales como: reestructuración administrativa, otorgamiento de concesiones, contrato de servicios con el sector privado y privatización.  Lo anterior requerirá la creación de organismos reguladores para la reglamentación de las actividades de cada sector”.  

 

En este sentido se hace referencia a la reestructuración, desde la perspectivas de las políticas económicas de ese gobierno, que conllevo, además de los tres conceptos fundamentales señalados, un organismo regulador de los servicios públicos (hoy Autoridad Nacional de los Servicios Públicos); y posteriormente se menciona en otro aparte que uno de los fines es lograr bajar los costos de la tarifa de los servicios publico y lograr la calidad y eficiencia de los mismos.

 

Sin embargo antes de seguir mencionando lo que contiene la política económica del gobierno del presidente Ernesto Pérez Balladares, vale la pena hacer ciertos señalamientos teóricos.

 

III- EL SECTOR PÚBLICO Y EL SECTOR PRIVADO:

       

Existe a lo sumo dos enfoque económicos tradicionales en la relación entre el sector publico y el sector privado dentro de una economía capitalista o de mercado.  El primero plantea el equilibrio entre el sector privado y el sector publico, donde ninguno debe superar al otro en ciertos servicios, lo que conlleva una economía mixta; el segundo plantea la reducción del sector publico y el abarcamiento de sus servicios tradicionales por la empresa privada.  

 

En el primer planteamiento hemos de transcribir la frase de uno de los mas importantes teóricos del equilibrio de la economía mixta, el economista John Kenneth Galbraith, profesor de Economía de la Universidad de Harvard, que nos plantea: “La línea que en Estados Unidos divide la zona de la riqueza de la zona de la pobreza es, a grandes rasgos, la que separa los bienes y servicios producidos y comercializados por el sector privado de los servicios prestados por el sector publico.  La abundancia de aquellos no solo contrasta vivamente con la insuficiencia de estos, sino que la riqueza de Estados Unidos en cuanto a bienes de producción privada es, a en gran medida, la causa de la crisis de la oferta de servicios públicos. No se ha advertido, en efecto, la importancia y en verdad, la urgente necesidad, de mantener un equilibrio entre ambos”.

 

Por otra parte existe un segundo planteamiento que se trasluce de la frase elaborada por uno de los mas importantes teóricos de la economía de mercado, tal como lo es el economista Milton Friedman, profesor de la Universidad de Chicago, que nos dice lo siguiente: “Cada acto de intervención del Estado limita directamente el campo de las libertades individuales y amenaza, de manera indirecta, la preservación de la libertad… Un gobierno que mantuviera la ley y el orden; definiera los derechos de propiedad; sirviera como medio por el cual pudiéramos modificar los derechos de propiedad y otras reglas del juego económico; actuara como juez en las disputas sobre la interpretación de las normas; hiciera cumplir los contratos; promoviera la competencia; proveyera un marco monetario; emprendiera actividades para contrarrestar los monopolios técnicos y superar los efectos de vecindad cuya importancia justificara su intervención; y complementara la caridad privada y a la familia en la protección de los incapaces, niños o dementes; evidentemente, tendría en ello importantes funciones que desempeñar”.

 

Otros planteamientos económicos se dan en cierta medida mas radical en la economía central planificada por el Estado, como ocurre en los países socialistas, que cayo en desuso dentro del marco de las corrientes neoliberales impulsadas en las postrimerías del nuevo milenio.

 

Sin embargo es bueno aclarar que existen ciertos números de condiciones bajo las cuales el sistema de mercado, basado en decisiones individuales, no funciona de acuerdo con el interés publico. Cuando el mercado fracasa, surge la acción colectiva pública para corregir la incorrecta asignación de los recursos nacionales, a fin de que se produzcan los bienes y servicios que el mercado debiera engendrar. En general es el Estado quien emprende tal tarea de políticas publicas económicas; esto fue muy marcado durante las concepciones desarrollistas de las tres décadas de 1960, 1970 y 1980.

 

En este esquema se aplica el principio del máximo beneficio social, que establece un criterio para juzgar la bondad económica de una medida de gobierno por medio de una comparación entre los costos y beneficios sociales que ella implica. De esto resulta que el sector publico hace especial consideración al beneficio social, a diferencia del sector privado quien alude a la ganancia, y en último caso a la satisfacción del cliente.

 

De todo modos si nos hacemos la pregunta de cual de los dos sectores, el publico o el privado, contiene mayor eficiencia en la prestación de los servicios, o cual de ambos conllevan mejor realización económica para los fines de una sociedad determinada, estaríamos en una pregunta sin respuesta definitiva. Empero la repuesta se encuentra en la especial consideración de cada persona en particular, puesto que de toda teoría económica se trasluce una especial filosofía política. Es pues en la ideología donde esta la respuesta. Es el eterno problema de la ciencia económica.

 

IV- SOBRE LA PRIVATIZACIÓN:

 

El fenómeno de que la injerencia del Estado en la economía produce resultados contrarios a los que se propone, ha sido uno de los problemas medulares de la sociedad actual.

 

El deterioro de la calidad de los servicios que presta el Estado, el incremento presupuestario y erogaciones del Estado, además de la intervención del Estado en la estabilidad tradicional del sistema económico, han puesto a los países del globo terráqueo en el dilema de reformar las funciones del Estado a través de procesos de reestructuración y privatización.

 

Se considera a la privatización como el acto de reducir el papel del gobierno, o aumentar la función del sector privado en una actividad o en la propiedad de los bienes.

 

Existen algunos objetivos principales que surgen en el momento en que nace por primera vez el termino privatización en 1983, durante la era neo-conservadora de Ronald Reagan (EE.UU.) – Margaret Thatcher (Gran Bretaña) – Helmut Khol (Alemania):

 

1-  Un mejor gobierno en el sentido de una mayor eficiencia (objetivo pragmático).

 

2-  Un gobierno más restringido, que desempeñe una función menor que las instituciones privadas (objetivo ideológico liberal).

 

3- Aumentar las transacciones comerciales y privadas, mediante mayor gasto público redirigido hacia estas (objetivo comercial y privado).

 

4- Lograr una sociedad mejor otorgándole mayor poder a la sociedad para satisfacer sus necesidades, limitando la burocracia publica y privada (objetivo populista).

 

Estos enfoques y objetivos fueron acuñados con el surgimiento del concepto, a lo que se agrega posteriormente el principio de la reestructuración de las empresas públicas, entendiéndose reestructuración como la acción y efecto de formar nueva estructura y organización para las empresas públicas, y también en consideración del fenómeno de la capitalización que ocurre cuando se vende un porcentaje de una empresa publica para que así logre un capital necesario para asimilar mejores inversiones, que la convierte en empresa de carácter mixto en su constitución, sin menoscabar la prestación de su servicio publico.

 

El principio de la concesión se define como el derecho y deber de un ente privado de realizar una concesión de servicios públicos otorgada por el Estado. Para el otorgamiento de esta concesión deberá haber previo proceso de licitación o concurso entre un número de postores, en donde la mejor oferta tendrá el derecho de la concesión del servicio.

 

V- PANAMÁ, CORPORACIONES A REESTRUCTURACIÓN:

 

A- Instituto de Recursos Hidráulicos y Electrificación (IRHE):

 

Mediante la ley nº 6 del 3 de febrero de 1997 Por la cual se dicta el Marco Regulador e Institucional para la Prestación del Servicio Público de Electricidad se establece en términos legales ciertos preceptos a cumplir en este servicio.

 

Esta ley establece el régimen a que se sujetaran las actividades de generación, transmisión, distribución y comercialización de energía eléctrica, destinadas a la prestación del servicio público de electricidad, así como las actividades normativas y de coordinación consistentes en la planificación, de la expansión, de la operación integrada del sistema interconectado nacional, y de la regulación económica y de fiscalización.

 

Según  esta ley la prestación del servicio público de electricidad tiene la finalidades de:

 

1- Propiciar el abastecimiento de la demanda de los servicios de energía eléctrica y electrificación en el acceso de la comunidad a estos, bajo criterios de eficiencia económica, viabilidad financiera, calidad y confiabilidad de servicio dentro de un marco de uso racional y eficiente de los diversos recursos energéticos del país.

 

2- Establecer el marco legal que incentive la eficiencia económica en el desarrollo de las actividades de generación, transmisión y distribución, así como en el uso de la energía eléctrica.

 

3- Promover la competencia y la participación del sector privado, como instrumentos básicos para incrementar la eficiencia en la prestación de los servicios, mediante las modalidades que se consideren más convenientes al efecto.

 

Otra perspectiva que establece la ley es sobre el carácter de servicio publico, del servicio de generación, transmisión, distribución y comercialización de electricidad destinadas a satisfacer necesidades colectivas primordiales en forma permanente.

 

Se establece además la intervención del Estado en garantizar y fiscalizar el servicio, las tarifas etc. Se establece alguna medida de reestructuración en el servicio, en las operaciones, en la estructura de institución y se diseña una medida de que porcentaje especifico de la empresa será de carácter publico, privado y de los trabajadores.

 

De esta forma, el Estado realizo un proceso de reestructuración del IRHE, mediante licitaciones de concursos para la concesión, que fueron otorgadas a diversas empresas, unas encargadas de la generación eléctrica (plantas generadoras de energía hidroeléctrica o térmica), otras encargadas de la transmisión eléctrica (Empresa de Transmisión Eléctrica) y de la distribución eléctrica (Empresas de Distribución Eléctrica).      

 

B- Instituto de Acueductos y Alcantarillados Nacionales (IDAAN):

 

Mediante el Decreto Ley nº 2 del 7 de enero de 1997, por el cual se dicta el Marco Regulador e Institucional para la Prestación de los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario, la administración del presidente Ernesto Pérez  Balladares intenta establecer un método de reestructuración, regulación, fiscalización y capitalización de esta institución publica. Dicha Ley tiene por objeto establecer el marco regulador al que se sujetaran las actividades relacionadas con la prestación de los servicios públicos de abastecimiento de agua potable y alcantarillado sanitario, considerándolo servicio de utilidad pública. La ley antedicha establece la finalidad de promover la prestación de estos servicios públicos a toda la población del país en forma ininterrumpida, bajo condiciones de calidad y precios económicos accesibles, utilizando de forma sostenible los recursos naturales y protegiendo el medio ambiente. Las actividades de los sectores de agua potable y alcantarillados sanitarios incluyen:

 

1- La formulación y coordinación de políticas y la planificación a corto, mediano y largo plazo.

 

2-  La regulación económica y de la calidad de los servicios, y su control, supervisión y fiscalización.

 

3- La prestación de los servicios que pueden ser ejercidos por entidades públicas, privadas o mixtas.

 

4- Cualquier otra actividad relacionada con la prestación de los servicios de agua potable y alcantarillado sanitario, tales como asistencia y coordinación técnica, diseño, estudio e investigación.

 

En esta Ley contiene ciertos aspectos principales de los servicios que genera la entidad publica del IDAAN:

 

1- El Marco Institucional que establece las funciones de las principales instituciones del subsector que conforman la Junta Directiva del Instituto de Acueductos y Alcantarillados Nacionales (IDAAN): El Ministerio de Salud, la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, la Autoridad Nacional del Ambiente, Autoridad del Canal de Panamá, el Programa de Desarrollo Comunitario (Infraestructura Publica), el Fondo de Inversión Social y el Fondo Fiduciario para el Desarrollo (inversión), así como a los prestadores de servicios, sean públicos, privados o mixtos, aunque en la actualidad se ha mantenido como un servicio publico, con inversión publica y externa.

 

2- El Marco Jurídico que reglamenta los derechos, atribuciones y obligaciones de los prestadores del servicio y de los clientes, el régimen de tarifas y el pago de los servicios, con parcial participación del sector privado en la prestación de los servicios. Esta ley también ha definido los conceptos de agua potable, alcantarillado sanitario y otros conceptos, además de establecer los objetivos principales que animan la presente ley, como la protección ambiental, la utilidad publica y el interés social.

 

C- Instituto Nacional de Telecomunicaciones (INTEL):

 

Mediante la Ley nº 5 del 9 de febrero de 1995, se establece el Marco Regulador e Institucional para la reestructuración publica de la prestación de los servicios de Telecomunicaciones en Panamá. En el proceso de reestructuración del INTEL se estableció una licitación pública y un proceso de diligencia debida para establecer a quienes tendrían participación en las utilidades del INTEL S.A. y a quienes se le establecería a la concesión de los distintos servicios de telecomunicaciones, como se procedería con los distintos contratos y como seria el pacto social que conforman el INTEL S.A.  Después de estos se estableció el Proyecto de ley (Ley nº 31 del 8 de febrero de 1996) que regula las Telecomunicaciones en Panamá donde se estableció entre otras cosas la participación igualitaria del sector publico y privado de un 49 % de las acciones de la entidad mixta respectivamente y de un 2% de acciones en manos de los trabajadores (organización laboral).

 

Dicha reestructuración establece 20 años renovables de concesión de ciertos servicios, con un compromiso de invertir en las telecomunicaciones, además de que se negocio la operación de la banda de Telefonía Móvil Celular, y entre otras cosas también se estableció un acuerdo con los trabajadores que garantiza la estabilidad laboral. Se otorgo contratos de concesión parcial a empresas como Cable & Wireless (británica) y Telefónica Movistar (española), Digicel, Claro.Com y Cable Onda (Panamá).  En este proyecto de reestructuración (empresa publica mixta con concesión parcial al sector privada) se persiguieron ciertos objetivos en el servicio de Telecomunicaciones como:

 

1- Establecer la Telefonía Celular Móvil y la Telefonía Fija (Publica, Urbana y Rural).

2- Establecer nuevas líneas de telefonía.

3- Impulsar una nueva red totalmente digitalizada.

4- Impulsar un sistema moderno de telecomunicaciones.

5- Incorporar tecnología telemática, radioeléctrica, cable y satelital.

6- Adquirir nuevas herramientas y tecnologías de trabajo y servicio.

7- Promover un servicio internacional competitivo.

8- Lograr un sistema de informatizado moderno.

9- Establecer nuevas inversiones nacionales y externas.

10- Promover una moderna carrera laboral y ejecutiva en la entidad.

 

VI- CONCLUSIONES:

 

Al abordar el tópico de la reestructuración de las empresas publicas nos vemos obligados a señalar que el concepto nace a partir de las nuevas reformas económicas que los Estados modernos han acometido a partir del derrumbamiento del equilibrio internacional producto del fin de la guerra fría, que evidencio las fallas de Estados con sistemas comunistas de planificación centralizada, que en consecuencia devino en reorientar un orden internacional de economía de mercado con variantes de modelo entre liberal – social, además de la globalización de interdependencia económica que se ha impuesto desde la revolución científico – tecnológica de la era contemporánea. Las nuevas realidades ha estado reelaborando estas reformas económicas que ha formado parte de un nuevo orden internacional, aparentemente inexpugnable, pero que a ciencia cierta, como toda institución humana adolece de sus propias contradicciones como paradigma mundial.

 

Bien es cierto que en la Ciencia Económica muchas veces depende del cristal con que se mire los objetos de estudio, por lo que nunca jamás habrá una conclusión inmutable al permanente accionar del cambio en la naturaleza social y económica. Por lo que en este ensayo tan sólo tratamos de establecer de forma objetiva un corto examen sobre que comprende la reestructuración de la empresas públicas, en especial el caso panameño, estableciendo básicas clasificaciones de la reestructuración, la concesión y la privatización, además de mencionar los fines de eficiencia y estabilidad de precios en los servicios y el mercado.

 

Por ultimo se establecen los criterios básicos que las leyes tratan de regular en lo referente a los servicios público de electricidad, agua y telecomunicaciones que son los fundamentales servicios públicos del Estado (Panamá), que entre otros, son objeto de la reestructuración. Debemos agregar que existen otros servicios que forman parte de la reestructuración como son los portuarios, ferroviarios, transportes públicos, ciertas concesiones administrativas como infraestructuras de carreteras (corredor norte, corredor sur, autopistas), además del Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ASEP) que en si mismo contiene una serie de funciones reguladoras y fiscalizadoras que forman parte fundamental del proceso de reestructuración.

 

Es difícil demostrar que tanto se puede lograr en eficiencia y costos razonables en las entidades antes mencionadas, al pasar ciertos servicios al sector privado, como tampoco se puede examinar con certeza la debida calidad actual de los servicios y su posible modernización dentro del marco de administración pública y eficiencia estatal, lo cual conllevaría a un amplio debate, con estadísticas, contabilizaciones, demostraciones y variables, en donde lo principal depende de la perspectiva conque se mira el presente hacia el futuro, en el marco de las necesidades actuales de la sociedad. Tal es la virtud relativa en que no existe una piedra filosofal que determine que es bueno por acertado entre diversas soluciones que se plantean los economistas y gobernantes, en tanto sólo son unas respuestas coyunturales a las necesidades humanas de nuestros tiempos. 

 

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Acerca de Belisario Rodríguez Garibaldo

Licenciado en Derecho y Ciencias Políticas / Facultad de Derecho y Ciencias Políticas / Universidad de Panamá | Doctor en Ciencias de la Comunicación y Sociología / Facultad de Ciencias de la Información / Universidad Complutense de Madrid | Doctor Honoris Causa en Educación / Consejo Iberoamericano en Honor a la Calidad Educativa (CIHCE). | Biografía ...