Origen y evolución del fuero electoral panameño

Introducción

Cabe destacar, que dentro de la historia universal el fuero electoral tiene sus orígenes en Europa. Donde se presentan casos indistintamente y en diferentes épocas. Por ejemplo, según el mexicano Aguilar en Castrellón “(…) su origen, (…) se remonta a 1397, cuando la Cámara de los Comunes denunció prácticas corruptas en la corte bajo el reinado de Richard II de Inglaterra” (Castrellón, 2018).

Agrega Castrellón: “Thomas Haxley, quien había liderado las denuncias en el Parlamento, fue acusado de traidor y despojado de su título y sus posesiones. Pero cuando Richard II fue depuesto en 1399 y reemplazado por Henry IV, este – con el apoyo del Parlamento — revirtió la acción contra Haxley, dando inicio a un dilatado proceso que culminaría en 1689 con la proclamación de la carta de derechos individuales (Bill of Rights)” (Ídem).

Esto creó un antecedente, que dió origen a un fueron que permitía “(…) proteger a los parlamentarios contra acciones legales por opiniones expresadas en los debates” (Ídem).

“Los franceses lo retomaron después para proteger a los parlamentarios por las opiniones vertidas en funciones, fenómeno que se extendería después al resto de Europa” (Ídem).

Sin embargo, se debe tener en cuenta que su concepción original es servir “(…) de contrapeso para proteger la libertad de expresión e independencia de los legisladores al representar el interés ciudadano en sus funciones parlamentarias” (Ídem).

Hoy día, el fuero se aplica en la mayoría de los países del mundo, incluyendo a los países de la región latinoamericana. Donde se le conoce como fuero electoral; el cual Panamá no ha sido la excepción.

A. Fuero electoral panameño

A.1. Inicio del Fuero electoral

El origen del fuero electoral panameño, se lo debemos atribuir a la creación del código electoral y su primera versión en el año 1983; bajo el Régimen Militar a cargo del General Manuel Antonio Noriega.

Donde el mismo, se  aprobó mediante la “Ley No. 11 de 10 de agosto de 1983, por la cual se adopta el Código Electoral” (Gaceta Oficial, 1983). Asimismo, fue ratificada bajo la administración de la República, por el presidente Ricardo de La Espriella Toral.

De tal modo, que en dicho código se concibe el fuero electoral como fuero sindical; tal como lo expresó en su artículo 224:

“Ninguna persona que opte a cargo de representación popular, podrá ser despedido de su                     cargo o puesto de trabajo, público o privado, desde el momento de su postulación hasta     tres meses después de la fecha de las elecciones.  Las autoridades electorales garantizarán     el cumplimiento de la presente norma. Lo dispuesto en este artículo es sin perjuicio del          despido fundado en causa justificada, autorizado conforme al procedimiento fijado para el fuero sindical en el caso de trabajadores amparados por el Código de Trabajo o previa           autorización del Tribunal Electoral en el caso de servidores públicos” (Ídem).

“El Tribunal Electoral levantará un registro de las candidaturas, y estará obligado a dar            certificación de las candidaturas cuando le sean requeridas por los particulares o por los             propios partidos políticos” (Ídem).

“El despido sin el cumplimiento de los requisitos anteriores da derecho a reclamar el     reintegro ante los Tribunales de Trabajo o ante el Tribunal Electoral, según se trate,            respectivamente, de trabajadores amparados por el Código de Trabajo o de servidores         públicos. El reintegro deberá solicitarse dentro del mes siguiente al despido” (Ídem).

Donde dicho fuero electoral para esa época, se convirtió en una extensión de protección para los candidatos que se encontraban formalmente laborando dentro de una empresa particular o entidad pública. Con el objetivo, que estos lograrán su cometido de participar como candidatos reconocidos dentro de las elecciones; y al finalizar dichos comicios pudieran reintegrarse a sus trabajo; sin ningún tipo de represalias (principalmente en despidos).

A.2. Evolución del fuero electoral

Transcurridos casi diez años después de la creación del Código Electoral; se aprueba la “LEY 17 del 30 de junio de 1993, por la cual se hacen reformas al Código Electoral” (Gaceta Oficial, 1993). La misma fue ratificada bajo la administración del presidente de la República Guillermo Endara Galimani. Donde éste había asumido el cargo con la ayuda del proceso de invasión a manos de los soldados estadounidenses el 20 de diciembre de 1989.

Ahora bien, dicha Ley 17, en su artículo 31 propone mejorar el contenido del artículo 225[1] del Código Electoral de esa época. Cuestión que se expondría de la siguiente manera:

“Ninguna persona que opte a cargo de representación popular podrá ser despedida,                  trasladada o desmejorada en cualquier forma de su cargo o puesto de trabajo, público o privado, desde el momento de su postulación hasta tres meses después del cierre del proceso          electoral. El Tribunal Electoral garantizará el cumplimiento de la presente norma. Lo       dispuesto en este artículo es sin perjuicio del despido fundado en causa justificada,    autorizada conforme el procedimiento fijado para el fuero sindical, en el caso de   trabajadores amparados por el Código de Trabajo; o previa autorización del Tribunal            Electoral, en el caso de servidores públicos” (Ídem).

“El Tribunal Electoral levantará un registro de las candidaturas y estará obligado a dar                certificación de las candidaturas, cuando le sean requeridas por los particulares o por los                         propios partidos políticos” (Ídem).

“El despido sin el cumplimiento de los requisitos anteriores da derecho a reclamar el     reintegro ante los Tribunales de Trabajo o ante el Tribunal Electoral según se trate respectivamente, de trabajadores amparados por el Código de Trabajo o de servidores públicos. El reintegro deberá solicitarse dentro de los sesenta días calendario siguientes a          la notificación del despido o a la fecha en que se dejó de asistir al trabajo, si no mediase        notificación escrita. De proceder al reintegro del trabajador o del servidor público, éstos       tendrán derecho al pago de los salarios caídos” (Ídem).

“Lo dispuesto en este artículo se aplicará a los delegados electorales, por el mismo            periodo” (Ídem).

En ese sentido, los cambios aplicados en el contenido del artículo 225 del Código Electoral, contribuyó a reforzar más el fuero electoral; aún denominado fuero sindical.

Casi un año después, el Tribunal Electoral aprueba el Decreto 44 de mayo de 1994; e cual estableció “(…) el procedimiento a seguir por las autoridades por las autoridades públicas para solicitar la destitución de los servidores públicos, amparados con el fuero laboral” (Tribunal Electoral, 2008: 4p.).

Para el año 2006, la Asamblea Nacional aprueba la “Ley No. 60 del 29 de diciembre de 2006, Que reforma el Código Electoral”(Gaceta Oficial, 2006). Misma que es ratificada bajo la administración del presidente de la República, Martín Torrijos.

Con dicha Ley, se menciona el fuero penal electoral a través de sus artículos 28 y 29. Donde el artículo 28, modifica el artículo 131[2] del Código Electoral de la siguiente forma:

“Gozarán de fuero penal electoral, por lo que no podrán ser detenidos, arrestados o          procesados sin autorización del Tribunal Electoral, excepto en caso de flagrante delito, las        siguientes personas:

  1. Los funcionarios electorales, así como los representantes ante las corporaciones electorales de los partidos y de los candidatos de libre postulación, por el tiempo que ejerzan sus funciones durante el proceso electoral y hasta tres meses después del cierre de      este.
  2. Los candidatos, los Presidentes y Vicepresidentes, Secretarios y Subsecretarios Generales de los partidos legalmente constituidos, desde la convocatoria a consultas populares y hasta tres meses después del cierre del proceso electoral.

Las personas que ejerzan los cargos anteriores podrán renunciar expresamente al derecho       consignado en este artículo. Se entiende por renuncia expresa al fuero penal electoral la       manifestada por el interesado ante las autoridades, la cual será irrevocable” (Gaceta Oficial,            2006(a)).

Mientras en el artículo 29, modifica el contenido del artículo 133[3] de la siguiente manera:

“Los partidos políticos y los candidatos de libre postulación tienen derecho a nombrar para              el día de las elecciones y durante los escrutinios, un enlace (capitán) en cada centro de   votación y uno en las respectivas juntas de escrutinio. Estos enlaces tienen derecho a          presenciar las votaciones y los escrutinios, y a presentar las anomalías de cada mesa que   consideren necesarias, ante el representante de su respectivo partido o del candidato de libre postulación, en cada mesa de votación o Junta de Escrutinio. En ningún caso, pueden        estorbar el trabajo de las Corporaciones Electorales ni participar en sus discusiones” (Ídem).

“El Tribunal Electoral les extenderá una credencial especial tan pronto reciba, de los respectivos partidos políticos y de los candidatos de libre postulación, los nombres de los           enlaces designados. Estos enlaces gozarán del fuero penal descrito en el artículo 131[4], desde quince días antes de la consulta popular y hasta quince días después de esta” (Ídem).

Con dichas modificaciones, dentro del contenido del Código Electoral se concibe el fuero penal electoral; el cual consiste proteger a los candidatos y a los colaboradores oficialmente reconocidos por Tribunal Electoral durante el proceso de elecciones. Donde dicho fuero, podía ser pérdido; si los candidatos y colaboradores de éstos cometían algún delito comprobado; cuestión que estaban sujetos a ser detenidos por las autoridades competentes.

No obstante, la versión final del 2006 del  Código Electoral – Texto Único[5]; reflejaba el contenido relacionado al fuero penal electoral en los siguientes Capítulos: “Capítulo Tercero: Corporaciones y Funcionarios Electorales, en su Sección 1a., denominada: Normas Generales”. Donde los artículos 131 y 133 modificados por la Ley No. 60 del 29 de diciembre de 2006; se convirtieron en los artículos: 143 y 145 respectivamente.

Adicional a lo anterior, ese mismo Código en su “Capítulo Sexto: Publicación de candidaturas” hace alusión al fuero laboral electoral en su artículo 278:

Gozarán de fuero laboral electoral las personas que opten por cargos de elección popular,       por lo que no podrán ser despedidas, trasladadas o desmejoradas en cualquier forma de su       cargo o puesto de trabajo, público o privado, adquirido con anterioridad a la fecha de la elección.  Esta prerrogativa se extiende desde el momento de la postulación en firme ante         el Tribunal Electoral, hasta tres meses después del cierre del proceso electoral.

El Tribunal Electoral garantizará el cumplimiento de la presente norma. El candidato tiene           la obligación de probar al empleador que tiene este fuero, en el término de quince días,         desde el momento que se le comunica el despido.

Lo dispuesto en este artículo es sin perjuicio del despido fundamentado en causa             justificada, autorizada conforme el procedimiento fijado para el fuero sindical en los casos    de trabajadores amparados por el Código de Trabajo, o previa autorización del Tribunal      Electoral en los casos de servidores públicos. El Tribunal Electoral levantará un registro de     las candidaturas y estará obligado a dar certificación de ellas cuando le sea requerida por   los particulares o por los propios partidos políticos.

El despido sin el cumplimiento de los requisitos anteriores da derecho a reclamar el     reintegro ante los Tribunales de Trabajo o ante el Tribunal Electoral, según se trate respectivamente de trabajadores o de servidores públicos.  El reintegro deberá solicitarse       dentro de los treinta días calendario siguientes a la notificación del despido, o a la fecha en   que se dejó de asistir al trabajo si no media notificación escrita.  De proceder al reintegro      del trabajador o del servidor público, este tendrá derecho al pago de los salarios caídos”        (Gaceta Oficial, 2006(b): 61-62pp.).

En ese sentido, el Código Electoral de 2006 reflejó un avance en su contenido con relación al fuero electoral. Donde el mismo profundizo en los derechos de los trabajadores de empresas privadas y públicas que optaran en ser candidatos y fueran confirmados y certificados oficialmente por el Tribunal Electoral. Con el propósito de proteger sus puestos de trabajos durante y después de los comicios. Es decir, que la figura de protección por medio de un fuero no solo sería bajo el término  de fuero sindical, sino se ampliaba bajo el concepto de fuero laboral electoral; la cual contemplaba la primera (fuero sindical).

Con ello, se incorpora el derecho de protección y obligación dentro del proceso de las elecciones de cada uno de los candidatos; el cual estaría amparado por el denominado fuero penal electoral.

Para el 2008,  el Tribunal Electoral aprueba el Decreto 11 del 28 de abril; “Por el cual se reglamentan los fueros penal y laboral que consagra el Código Electoral” (Tribunal Electoral, 2008: 4p.). Es decir, expresados en el Código Electoral de la versión del 2006 en sus artículos 143 (fuero penal electoral) y 278 (fuero laboral electoral).

El anterior decreto, definió en su contenido ambos fueros:

Artículo 2: El fuero penal electoral es la garantía procesal que tienen las personas         enunciadas en el artículo 143 del Código Electoral, para que no puedan ser detenidas, arrestadas o procesadas en materia criminal, policiva o administrativa, sin que medie             autorización expresa y previa del Tribunal, salvo en caso de flagrante delito.

Para efectos de la Ley Electoral, se entiende que una persona adquiere la condición de   procesada desde el momento en que una investigación surjan méritos para indagarla o         llamarla a responder judicial, policiva o administrativamente” (Tribunal Electoral, 2008:     6p.).

“Artículo 13: El Fuero Laboral Electoral es la garantía que tienen los candidatos para que no     puedan ser despedidos, trasladados, suspendidos o desmejorados en sus condiciones    laborales, sin autorización expresa y previa del Tribunal Electoral o jurisdicción laboral,   basada en causa justificada, según se trate de servidores públicos o trabajadores de la    empresa privada respectivamente. En este último caso, se seguirá el procedimiento fijado         para el fuero sindical” (Tribunal Electoral, 2008: 8p.).

El 18 de enero de 2016, el entonces Magistrado Presidente del Tribunal Electoral Erasmo Pinilla presenta ante la Asamblea Nacional el Proyecto de Ley No. 292; que buscaba reformar nuevamente el Código Electoral. Dentro de su propuesta, se encontraba las derogaciones de los artículos 143 y 278 que hacen alusión a los fueros electorales laboral y penal; reflejados en el Código Electoral desde diciembre de 2006.

Asimismo, el proponente expresó dentro del contenido del proyecto que en relación al fuero electoral: “Se acortan significativamente los tiempos del fuero electoral en función de la elección de que se trate y de la persona que lo ostente, de forma tal que se desecha la percepción de que se trata de un mecanismo que garantiza la impunidad. La nueva regla propuesta es que el fuero dure 15 días después del evento que lo genera, sin perjuicio de que el Tribunal Electoral siga tramitando las solicitudes de levantamiento, ahora con plazos específicos propios del proceso sumario” (Pinilla C., 2016(a): 14p.).

No obstante, dentro del proyecto se rescató el Decreto 11 del 28 de abril del 2008; el cual propuso que su contenido fuera incorporado en el propio Código Electoral. Mediante la creación de un Título V, denominado Fuero Electoral. De ahí, que se expondría todo lo relacionado al fuero electoral (laboral y penal); lo cual incluye sus definiciones, aplicaciones, vigencias y procedimientos (Pinilla C., 2016(b)).

Más adelante, el Proyecto sería aprobada en Tercer Debate por la Asamblea Nacional el 18 de abril de 2017; y asimismo, confirmada su aprobación mediante la Ley 29 del 29 de mayo de 2017. Donde fue ratificada por el Presidente de la República Juan Carlos Varela. Dicha Ley confirmó las nuevas reformas del Código Electoral-Texto Único (versión 2017) (Asamblea Nacional, 2017) (Gaceta Oficial, 2017). Donde el contenido relacionado al Fuero Electoral dentro del Código Electoral, quedaría de la siguiente forma:

En el caso del artículo 154, en la segunda oración del segundo párrafo; afirma que los            enlaces (capitanes) nombrados por los partidos políticos y candidatos: “Estos enlaces            gozarán del fuero penal electoral descrito en el artículo 259, desde quince días antes de la           consulta popular y hasta quince días después de esta” (Tribunal Electoral, 2017: 53p.).

Adicional a lo anterior, en el Código Electoral se confirma la creación del Título VI: Fuero                    Electoral; donde en el artículo 258, menciona que: “Se consagra el fuero electoral para           proteger a los actores del proceso electoral de medidas laborales, administrativas o judiciales dirigidas a obstaculizar, ya sea  el ejercicio de una función electoral o de sus           derechos políticos, según sea el caso” (Tribunal Electoral, 2017: 87p.).

Dentro dicho título, se encuentran los capítulos: “Capítulo II: Fuero Electoral Penal”,            donde su contenido se extiende desde el artículo 259 hasta el artículo 268; el cual se            compone de dos secciones: Sección 1: “Sección 1: Renuncia al Fuero Electoral Penal”, y      “Sección 2:Levantamiento del Fuero Electoral Penal”. “Capítulo III: Fuero Electoral           Laboral”; su contenido se desarrolla entre los artículos 269 hasta el 282. Dividiéndose en             tres secciones: “Sección 1: Generales”, “Sección 2: Reintegro”, y “Sección 3: Autorización para Destituir, Trasladar, Suspender o Alterar las Condiciones Laborales”           (Tribunal Electoral, 2017).

En resumen, la versión 2017 del Código Electoral refleja una consolidación ordenada y determinante con relación al contenido del fuero electoral. En ese caso, evidencia las definiciones, ampliaciones y profundizaciones sobre el concepto y su división lógica anteriormente contenida separadamente dentro del Decreto 11 del 2008 del Tribunal Electoral.

Conclusión

A manera de conclusión podemos expresar que el fuero electoral panameño, tuvo sus orígenes a través de la creación del Código Electoral (en su primera versión en 1983). Dado que en los años venideros, dicho código tendría sus modificaciones o reformas mediante varias leyes, a lo largo de su propia historia. Donde el fuero electoral reflejaría su evolución y desarrollo conceptual y práctico.

Asimismo, debemos comprender que el fuero electoral panameño; empezó a reflejarse dentro del Código Electoral por primera vez como: fuero sindical. Sin embargo, su evolución conceptual y empírica; permitiría comprender y crear sus divisiones lógicas como: fuero penal electoral y fuero laboral electoral. Donde esta última, contendría bajo su paraguas el fuero sindical.

Adicional, con dicha división del fuero electoral se comenzó a implementar derechos y obligaciones para los candidatos confirmados por el Tribunal Electoral. Cuestión, que se reflejó mediante el Decreto 11 del 2008 del Tribunal Electoral; y más recientemente con la reforma del Código Electoral (expuesta en su versión 2017). Esto último, gracias aprobación y ratificación de la Ley 29 del 29 de mayo de 2017.

Bibliografía

Asamblea Nacional (2017); Proyecto de Ley Aprobado en Tercer Debate, Panamá, Asamblea Nacional, 66pp.

Castrellón, Franklin (2018); “El fuero electoral”, La Prensa, Panamá, 30 de enero, Online, Recuperado el 3 de noviembre de 2018; de: https://www.prensa.com/opinion/fuero-electoral_0_4951754830.html

Gaceta Oficial (1983); LEY 11 (De 10 de Agosto de 1983) Por el cual se adopta el Código Electoral de la República, Panamá, Asamblea Legislativa, 241pp.

___________ (1993); LEY 17 (De 30 de junio de 1993) “Por la cual se hacen reformas al Código Electoral”, Panamá, Asamblea Legislativa, 53pp.

___________ (2006(a)); LEY No. 60 De 29 de diciembre de 2006 Que reforma el Código Electoral, Panamá, Asamblea Legislativa, 73pp.

___________ (2006(b)); Código Electoral de Panamá, Panamá, Gaceta Oficial, 117pp.

___________ (2017); Ley 29 de 29 de mayo de 2017, Que reforma el Código Electoral, Panamá, Asamblea Nacional, 68pp.

Pinilla C., Erasmo (2016(a)); Exposición de Motivos del Proyecto de Ley No. 292, Panamá, Asamblea Nacional, 17pp.

___________ (2016(b)); Proyecto de Ley N° 292, Que reforma el Código Electoral, Panamá, Asamblea Nacional, 69pp.

Tribunal Electoral (2008); BOLETÍN TRIBUNAL ELECTORAL EDICIÓN OFICIAL, Panamá, Tribunal Electoral, 2 de mayo, 16pp.

___________ (2017); Código Electoral, Panamá, Tribunal Electoral, 200pp.

[1] Dicho artículo, era antes el artículo 224 de la primera versión del Código Electoral (de 1983).

[2] Es el artículo 143 en la versión del Código Electoral de finales de 2006.

[3] Es el artículo 145 en la versión del Código Electoral de finales de 2006.

[4] Artículo 145.

[5] En dicho Código se contemplaba las siguientes leyes basadas en su creación, incorporaciones y modificaciones de contenido: “(…) la Ley No. 11 de 10 de agosto de 1983, por la cual se adopta el Código Electoral; Ley 4 de 14 de febrero de 1984, la Ley 9 de 21 de septiembre de 1988, Ley 3 de 15 de marzo de 1992, Ley 17 de 30 de junio de 1993 y la Ley 22 de 14 de julio de 1997, por la cual se subrogan, adicionan y derogan algunos artículos del Código Electoral, las reformas establecidas por medio de la Ley  60 de 17 de diciembre de 2002 y las reformas establecidas por medio de la Ley 60 de 29 de diciembre de 2006” (Gaceta Oficial, 2006(b): 1p.).